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唐代乐舞表演（敦煌莫高窟壁画）
（一）租界的设立
鸦片战争结束后，在中国与英、美、法签订的不平等条约中，均有允许其在五口租地建屋的规定（《中外旧约章汇编》第一册）。这些规定，成为外国在华设立和扩展居留地，并进而演化为租界的条约依据。道光二十三年十月（1843年11月）中旬，英国人首先在上海划定居留地。道光二十五年十一月一日（1845年11月29日），英国人公布了《上海租地章程》。咸丰四年六月（1854年7月5日），英法美三国驻沪领事又公布了《上海英法美租界租地章程》。随后，相继成立了“工部局”、巡捕、“义勇队”。至此，上海外国人居留地成为一个具有行政、征税等权，组织了警察和军队而独立于中国行政管辖之外的“国中之国”。上海三国租界实行统一管理后，由于法与英、美的矛盾，法租界遂独立出去，成立“公董局”。于是，上海出现了英美公共租界与法租界并立的局面。
租界的出现，标志着中国主权遭受进一步的破坏。此后，随着外国势力的进一步侵入，不仅英、美、法等国用各种借口和手段扩大上海租界范围，夺取租界内的司法权，建立“会审公廨”，而且西方列强与日本，在新辟的口岸陆续设立了新的租界。到20世纪初，共有13个国家在中国的10个通商口岸开辟了25个专管租界。
鸦片战争后，由于西方资本主义势力侵入的影响，使社会阶级矛盾更加尖锐，最终导致了太平天国起义。太平军势如破竹，相继攻下了南京、常州、扬州、无锡、苏州，并在河南一带实行禁娼，这就使得大批妓女逃难大军进入上海。1860年6月李秀成率太平军攻打上海，原在西门一带的妓院纷纷搬迁进租界营业。租界娼妓业呈现出一派繁荣景象，“十里之间，琼楼绮房相连缀，阿阁三重，飞临四面，粉黛万家，比闾而居。昼则绵锈炫衢，异秀扇霄。夜则笙歌鼎沸，华灯星灿”（王韬《红豆蔻薄幸诗》）。据同治十年（1871）不完全统计，英租界共有妓院444家，妓女1575人，法租界共有妓院250家，妓女2600人。当时时任上海知县的陈其元在其《庸闲斋笔记》中说：“夷夏揉杂，人众猥多，富商大贾及五方游手之人群聚杂处，娼寮妓馆，趁风骈集，列屋而居，倚洋人为护符，吏不敢呵，官不得诘，日盛一日，几于花天酒地矣。余摄县事时，欲稍稍裁抑之，而势有不能，尝饬洋租地保密稽之，盖有名数者，计千五百余家，而花烟馆及咸水妹、淡水妹等尚不与焉”（《笔记小说大观》第二十一）。在租界恶势力的庇护下，又受西方娼妓制度的影响，近代上海租界妓女卖淫开始公开化，这也是“十里洋场”的一大特点，也是形成近代上海畸形繁荣的社会因素之一。
春宫乐妓图二（清代）
中国私营娼妓制度的发展衍变“公娼制”的兴起与普及（2）
（二）“公娼制”在租界兴起
“公娼制”又称“娼妓检验制度”（Regulation of Prostitution）。这是一种“官督商办”的娼妓制度，即在官府或警察机关的监督之下，妓院由私人开办，妓女按期接受有关性病的体格检查，妓院和妓女按月或按年缴纳妓捐，并依照官府条例公开营业。
近代国际社会首先实行“公娼制”的是法国。它在1798年开始实行妓女注册登记并接受体检，有性病的不准接客而由警察强制送往医院接受性病治疗直至痊愈。这种管理（Regulation）娼妓的检验制度，很快地发展到欧洲大陆各国，这个制度于是从十九世纪起逐渐在世界各国流行开来。
杏花疏影图（清。费丹旭）
英、美、法帝国主义侵略者在向中国输入资本、倾销商品的同时，也把“公娼制”移植到半殖民地的中国。可以这么说，中国的“公娼制”首先兴起于上海租界。从1854年开始，上海“工部局”对租界内的妓院持纵容、姑息的态度，或划定一些地段作为“风化区”，或辟出一些街巷作为妓院的聚集地。妓院只要按时向租界当局登记，并按章缴纳营业税，就是“合法”的，警察对她们予以保护。否则，以私娼论处，禁止营业。1860年代，上海的妓院主要集中在租界的宝善街一带，如公兴里、东公兴里、公顺里等几条弄堂。70年代，原华界上等妓院进入租界后，仍沿称“书寓”，而“私局”、“住家”之名逐渐湮没。这些书寓，大多分布在公共租界的东西画锦里、百花底、桂馨里、北荣里、北华里、北富里、北贵里、尚仁里、久安里、同庆里、日新里等弄堂中。她们为了保持书寓的地位，成立了书寓公所，规定入场唱说的须由公所批准承认资格。发展到后来，只需向公所纳30元大洋即可挂上一块书寓的招牌，渐渐放弃原先只卖艺不卖身的传统而公开卖淫，这是光绪十年（1884）前后的事情。
烟泡妓
同治元年（1862）后，外国妓女的输入也成了租界的特有产物。陈其元《庸闲斋笔记》载：“女闾之盛，已甲于天下，乃自同治纪元后，外国妓女亦泛海而来，骚头弄姿，目挑心招，以分华娼缠头之利，于是中外一家，远近裙屐冶游之士，均以夷场为选胜之地。”外国娼妓，约可分“西妓”和“日妓”两类。西妓主要是白俄和西班牙籍人，她们的活动地点以二洋泾桥为基点。日妓最初在白大桥北头的三盛楼一带活动，后来扩展到公共租界和法租界里，它的前身为东洋茶楼。日本娼妓的一个特点是额外需索不苛求，以求欢为快，这便大大刺激了嫖客们的欲望，一时间门庭若市，极具竞争力。
清吟小班
租界娼妓畸形繁荣的另一面，是梅毒等性病的蔓延，不少外国水手和大兵被传染。针对这种情况，公共租界“工部局”在光绪三年（1877）设立性病医院，对娼妓实行体检。1919年10月上海公共租界工商局设立特别委员会——“淫风调查会”，曾调查得出：上海娼妓甲等为2135人，乙等400人，丙等以及私娼4500人，广东妓女200人，共计7235人。但外国娼妓、台基及其他半公开的娼妓等不包括在内。1920年公共租界工部局发布《妓院领照相章程》，集中反映了工部局当时对于妓院所持的态度，全文如下：
工部局公报云：今日工部局发表妓院领照章程，依据附律，第三十四条及审查淫业会之报告，又经今次纳税人会通过，兹列其条款于左：（一）一家妓院，不可转移又一家。（二）领照者，即开设妓院之人，彼当负责，依法经营。（三）未经工部局之准可，院主不可分租，或抛弃其所经营之妓院。（四）执照之号数牌子，应置入院当路头明显处，始终不可任其污毁，而执照则悬诸院内。（五）上差巡捕及卫生处所，与捐税处人，得随时入院查验。（六）院中妓女姓名年岁国籍，应一一在执照空白处填写；如有更动，宜即报告河南路捕房总巡。（七）院内不许卖易于醉人之酒。（八）院内不许有不正当行为或赌博。（九）院内不许吸鸦片，如有吸烟人入院，应由领照人报告捕房。（十）院内不许使用吗啡，或不正当之药物。（十一）妓女不许在道路或公共处所，或在院门首与窗口招徕游人。（十二）工部局随同执照所发之附告中有云：“妓女不可强其所不愿，而留院中应客。或有病痛，应为之医治，不可略忽。”上述之布告，应置院中显明处，始终不可使文字模糊。（十三）院内应相当卫生，应照卫生所定法则。（十四）不可给任何酬劳于工部商人员。（十五）如有违背上列任何一款，其处罚为取销或吊回执照，或将保证金之全部，或一部分充公。妓女注册式：姓名、年岁、国籍。保证金：由工部局临时酌定。照费半年一元，先缴。同时，附告中还规定：“（一）来照者，需照式填写，自1920年5月24日起，可向黄浦滩7号捐税处领处式格单纸。（二）凡在1919年12月31日，已成立之妓院，始可领照。（三）一院至多许容十妓。或较少之数，即以1919年12月31日之人数为准。（四）妓院之地主，将与以通告，谓其地已作妓院屋之用。（五）自本年6月1日起，妓院执照存根，将在捐税处陈列，每日任人参观。（六）妓院若在学堂附近，不可领照。（七）妓女招徕游人，有犯法律者，得将执照吊回。（八）自6月14日起，开妓院而不领照，当被控诉”（谢吾义《民初上海娼妓一瞥》）。
随着“领照章程”的施行，租界里的“公娼制”从此就进一步完善起来。
叫妓女伴酒的“局票”
中国私营娼妓制度的发展衍变“公娼制”的兴起与普及（3）
（三）警察制度的推行与“公娼制”的普及
光绪二十六年（1900）以前，除租界以外，中国各城市都没有正式的警察，维持治安的任务由驻防军队和衙门中的捕役负责。光绪二十八年（1902）初，袁世凯托日本驻华公使聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，同时派赵秉钧和三浦喜传一起参照外国条例，拟定出警务章程。袁世凯以赵秉钧为总办，在保定创办巡警局，同时创办了巡警学堂。不久，一支500人的巡警队组成，分布于保定城乡内外，以维护治安。这大概要算中国警察之始。
光绪三十一年（1905），在袁世凯的建议下，清朝廷增设巡警部，以徐世昌为尚书，赵秉钧为右侍郎，毓郎为左侍郎。光绪三十二年（1906）初，袁世凯又奏请从天津、保定抽调巡警官兵1000余人进京，改组北京巡警机构，或立内外城巡警厅。这年底，为配合立宪运动，巡警部改为民政部，统率京师内外城巡警厅。与此同时，在不少省份还设置巡警道，以推行警察制度。
打茶围
京师巡警部成立之后，即首先在北京施行了“公娼制”，巡警部发给妓院营业执照，准其公开营业，并按期抽收妓捐。《清稗类钞》载：“警署立，又实行保卫，各妓衣服丽都，彻夜来往。老妓见之，咸谓别有天地，非复人间也。”就全国而言，公娼制是随着民政部所辖各省巡警道的设置，逐渐推行于各省的。于是，从光绪末年至宣统年间，除了早有花名的北京、上海、南京、宁波、厦门、广州、天津、重庆、汉口、福州等口岸城市外，又出现了诸如济宁、开封、长沙、昆明、兰州、沈阳、张家口等众多娼妓盛行的内陆城镇。
妓女按月缴纳妓捐者为公娼，而不交妓捐的妓女则是私娼。公娼同古代的官妓有以下几点区别：1、公娼的法律地位与良民平等，官府并不强制她们为娼；2、公娼必须公开挂牌营业，照章纳税；3、公娼并非官府直接经营，而纯属妓院老板和领家私人经营；4、公娼要接受性病检查。比如，北京就专门成立了妓女检治所，地点在宣武区骡马市大街东口路北。该所对前门外以西一二三等和莲花河、四圣庙、黄花苑三等下处的在册妓女制定了分批、分期检查制度，对染病轻微者，规定按时服药；对病重者，则发给妓院一张禁留客的通知，由妓院贴在妓女室内门后墙壁上，告诉嫖客不要到那里去“住局”或“开铺”。但妓院老板通过行贿送礼，检治所可以免发禁止留客的通知。可见在娼妓制度合法存在的社会里，检治所不过是个摆设。随着娼妓业的发展和花柳病的急剧扩散，江湖外科医生应运而起，在许多大城市和小城镇，“花柳专科”、“专治杨梅恶毒”的招牌触目皆是。报纸上也连篇累牍地登载治疗性病的广告。
申江胜景
公娼公开挂牌，照章纳税成为“合法”妓女，其领牌照税，名曰“花捐”。“花捐”名目繁多，主要有：
（1）牌照费。每一妓女须领一张，牌照每年更换一次。
（2）局徽。即出局陪客饮酒作乐的许可证。
（3）宿徽。即陪客住宿的许可证。
（4）筵席捐。此项捐税向嫖客征收。
（5）销号手续费。妓女从良或停业，须销号，要纳一定数量的手续费。
民国4年据《汉口警察捐一览表》记载，收取妓女的各种捐税合计银洋55500元，占该表所列24项捐税的第二位，成为地方财政的重要来源。
中国私营娼妓制度的发展衍变“公娼制”的兴起与普及（4）
月份牌上的妓女
“公娼制”在清朝被推翻后，依然被“民国”保留了下来。民国六年（1917）奉天省警察厅颁布的《管理妓馆营业规则》可见一斑：
第一条 凡开设妓馆者，由执事人取具妥实铺保或同业之五家保结，书明姓名年龄籍贯地段门牌号数房屋间数娼妓等次人数妓馆字号，其院内家人雇工搭住之妓女姓名年龄籍贯，并四寸相片，先期呈请本厅核准注册，发给执照后方准开市。
第二条 凡妓馆中家人雇工人有新添或他去者，均须报告本厅或由该执事人就近报告该管分署转报。
第三条 妓女有新添或他去者，于二日内持照到本厅行政科填销册籍。
第四条 妓馆欲歇业或他徙及换掌班时，应将该执照缴销或更换。
第五条 凡开妓馆者不得在本厅指定地段之外，如指定地段实无空房可于该处附近或其他僻静之区，禀请本厅派员查验无妨始准暂时开设，至指定地段出有空房饬令迁移时，应即迁居以符定章。
第六条 妓院门口须悬挂木牌书明班名等次，夜间以镜灯代之。
第七条 领取执照后当即赴本厅收捐处照章纳捐，以后由初一日至初四日为上捐之定期，不得越限或漏捐。
第八条 妓馆开盘摆酒开弦出堂留客须有一定价额，并将价额开明分贴各房，俾游客知悉。不得额外多索。
第九条 妓女年未满十六岁者不准留客，并不准招致良家妇女或窝藏来历不明之妇女。
第十条 妓馆不得聚赌打牌及陷匿不法之人，如有浪掷金钱形迹可疑者，应秘密查明报告该管分署。
第十一条 凡妓馆如遇醉汉无赖及恃势骚扰者，当即禀告该管分署查办，不得呼集众人雇工自行抗拒或纷争。
第十二条 妓馆虽许作乐唱戏，但上午未及八钟下午已过十一点不得作乐歌唱，妨害邻家之安眠。
第十三条 妓女不愿为娼或欲从良时，领家不得故反本人之意强为拦阻，平时不得有凌虐等情。
第十四条 妓女所居各房须开相当之窗户疏通空气，院内及便所当勒令雇工洒扫清洁，不得堆积秽物妨碍卫生。
第十五条 妓女有病时当即延医诊治殷勤扶持，如系传染病当即送医院调治以免传染。
第十六条 各妓女须于院内招待外客，不得冶容艳妆徘徊道路或坐立门外牵拉游客。
第十七条 妓女不准乱扣客人衣服及强摄钱财或破坏隐匿其重要物件，万不得强留游客。
第十八条 妓女非实受领家虐待不得捏造虚词诬控或串通客人潜行逃匿。
第十九条 违犯本规则者照违警罚法分别处罚。
第二十条 本规则自公布日施行。
（《奉天全省警察报告书》）
1928年国民政府定都南京以后，“公娼制”逐渐趋于完善，在全国各地具有相当规模。